Las sorpresas que Fedesarrollo encuentra en las reformas

DESPUÉS de un esfuerzo de seis meses, Fedesarrollo publicó en mayo de 2022 el libro ¿Qué hacer en políticas públicas?, un compendio de 17 documentos con recomendaciones específicas y priorizadas para el gobierno entrante. Ahondaban en los temas más importantes de política pública, como el empleo y las pensiones, la educación y la salud, los impuestos y la política social, entre otros. El objetivo era contar con una visión concisa y priorizada de las acciones más importantes que podría llevar a cabo la nueva administración durante su cuatrienio.

Una vez surtido el trámite de la reforma tributaria en 2022 y presentado el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, luce apropiado hacer un balance preliminar de los elementos esenciales que había propuesto Fedesarrollo a la luz de las reformas (o planes de reforma) que ha puesto sobre la mesa el Gobierno en estos  dos frentes. A continuación, enfatizo en las coincidencias, las divergencias y lo que considero que aún falta por incorporar en estos dos aspectos de la política pública.

REFORMA TRIBUTARIA

En la reforma tributaria aprobada el año anterior, el Gobierno acogió una parte importante de las recomendaciones que había hecho Fedesarrollo en materia de impuestos. En tributación a empresas, la recomendación más importante fue la de eliminar las exenciones sectoriales y empresariales existentes, con el fin de tener un estatuto tributario que tratara a todas las actividades productivas por igual. El Gobierno incorporó esta recomendación, eliminando una gran parte de esas exenciones, con la excepción de algunas prioritarias en el plan de gobierno. Otra recomendación, que en cambio no se acogió, era la de reducir la tarifa del impuesto de renta para las empresas del 35 % al 30 %, dado que Colombia tiene una de las tarifas más altas de la región y de la OCDE, lo que dificulta la atracción de nuevas inversiones.

En tributación a personas, Fedesarrollo sugirió aumentar su progresividad, de manera que las personas más ricas pagaran proporcionalmente aún más. La reforma avanzó en esta dirección, al aumentar de manera sustancial la tributación de las personas con ingresos superiores a los $10 millones al mes, así como al introducir un impuesto al patrimonio para personas con patrimonios superiores a los $3 mil millones de pesos (otra propuesta de Fedesarrollo). Sin embargo, el Gobierno decidió no ampliar la base gravable de las personas, es decir, reducir el umbral de ingresos a partir del cual las personas deben declarar y pagar renta.

Finalmente, en cuanto a la tributación indirecta, se acogieron dos ideas de Fedesarrollo: primero, eliminar los días sin IVA, por su incidencia regresiva (quienes más aprovechan este beneficio son las personas de ingresos medios y altos) y por su efecto negativo sobre la cultura tributaria. Segundo, introducir un impuesto a las comidas y bebidas no saludables, definidas como aquellas con alto contenido de sodio, azúcar y grasas saturadas. Infortunadamente, la reforma no avanzó en uno de los temas más críticos en impuestos indirectos, que es la ampliación de la base gravable del IVA, reduciendo la cantidad de bienes que no pagan IVA (excluidos) o que pagan una tarifa del 0 % (exentos). El costo fiscal asociado a estas exenciones o exclusiones supera los $60 billones anuales, es decir, el tamaño de tres reformas tributarias.

En suma, la reforma tributaria acogió una parte muy importante de las recomendaciones planteadas por Fedesarrollo, avanzando hacia un sistema tributario más equitativo y progresivo. Sin embargo, quedan tres tareas esenciales aún pendientes: reducir la tarifa del impuesto de renta a las empresas, ampliar la base gravable de las personas y ampliar la base gravable del IVA. Esto último debe acompañarse de un sistema de no pago de IVA para las personas más pobres, quienes son las que más se ven afectadas por el pago de impuestos indirectos como ese.

"La reforma tributaria acogió una parte muy importante de las recomendaciones planteadas"

PLAN DE DESARROLLO

El Plan Nacional de Desarrollo, recientemente radicado en el Congreso, cuenta con cinco ejes fundamentales: ordenamiento territorial en torno al agua, seguridad humana y justicia social, derecho humano a la alimentación, transformación productiva e internacionalización, y convergencia regional. La extensión de los temas impide hacer un análisis detallado de las diversas reformas que abarca el plan. Sin embargo, vale la pena mencionar algunas de las coincidencias de este con las propuestas planteadas desde Fedesarrollo.

En primer lugar, se destaca la intención de apuntalar el catastro multipropósito, con el fin de identificar y caracterizar los predios en el territorio nacional, una de las principales sugerencias de Fedesarrollo para el desarrollo rural y agropecuario. La actualización de los predios urbanorurales es, además, fundamental para dar las señales económicas para el adecuado uso del suelo en el país, tal vez uno de los retos más apremiantes en materia ambiental. El catastro multipropósito ya cuenta con un piloto y unos primeros avances en el barrido nacional. Urge completar la actualización de la información del catastro en todo el territorio del país.

En segundo lugar, el plan pretende consolidar los avances en la política social con la creación de un ‘registro universal de ingresos’, que permita una mejor focalización de los programas sociales y, eventualmente, migrar hacia un sistema de declaración universal de renta, en donde los más pobres recibirían un subsidio progresivo, más alto entre menor sea el ingreso. Mientras se consolida ese sistema, en línea con la sugerencia hecha por Fedesarrollo, el plan plantea la creación de una ‘renta ciudadana’ que unifique los diferentes programas sociales, mejorando su cobertura y focalización. 

Un elemento ausente del núcleo central del plan es la inversión en infraestructura de vivienda y de transporte. Como hemos enfatizado con anterioridad desde Fedesarrollo, la inversión en infraestructura no solo tiene el beneficio de cerrar las brechas de competitividad que continúa teniendo el país, sino que también es un elemento dinamizador de la actividad económica por sus encadenamientos hacia adelante y hacia atrás: la construcción jalona e impulsa sectores como el comercio, la industria y los servicios, sirviendo al mismo tiempo como una importante fuente de generación de empleo. Ojalá el Gobierno pueda fortalecer el plan en esta dimensión.

REFLEXIONES FINALES

El rol de Fedesarrollo, como institución sin ánimo de lucro, técnica e independiente, siempre ha sido el de proveer insumos para el fortalecimiento de las políticas públicas. El balance del último esfuerzo realizado, el libro ¿Qué hacer en políticas públicas?, parece positivo. El Gobierno ha incorporado una buena parte de nuestras recomendaciones en la ya aprobada reforma tributaria, así como en los elementos estructurales del plan de desarrollo. La reforma pensional, si bien no será idéntica a la propuesta por Fedesarrollo, también parece recoger algunos puntos esenciales, como la necesidad de un subsidio mayor para los adultos mayores sin pensión y la importancia de eliminar los subsidios a las pensiones más altas. 

Por supuesto, aún hay elementos que consideramos clave incorporar en estas y futuras reformas. Pero estas experiencias ratifican la importancia del ‘bien público’ que proveen instituciones como Fedesarrollo: análisis serios, técnicos y rigurosos, desprovistos de intereses gremiales o políticos, que aportan de forma constructiva a la discusión de las reformas estructurales que permitirán mejorar, así sea gradualmente, el contrato social en nuestro país. 

*Director Ejecutivo de Fedesarrollo.